摘要：基于IP技術發展而來的IP電話業務因資費低廉而深受人們的青睞，但也對傳統的固定電話、移動電話語音業務造成嚴重沖擊。我國對該業務采取嚴格限制的立法態度，但合法的IP電話業務不能滿足市場需求，規避乃至違反法律經營IP電話業務的情況非常普遍。在勢不可擋的IP技術發展浪潮中，我國應盡快適當放松對IP電話業務的準入限制，明確規定IP電話運營商的互聯互通權和告知義務。
關鍵詞：IP電話;運營商;互聯互通；告知義務

自1999年至今，基于IP技術發展出的IP電話業務已在我國開展了近十年，使用IP卡打長途電話的觀念也已深入人心。然而，由于我國對IP電話業務采取嚴格限制的立法態度，僅允許中國電信、網通、移動等六大基礎電信運營商經營該業務的部分種類，其他企業與個人則完全不能涉足，而上述基礎電信運營商所提供的IP電話業務仍然資費遠高于成本，遂導致提供更為低廉服務的非法IP電話市場悄然滋生且“日漸繁榮”。這種現狀不僅損害了法律尊嚴、損害了我國通信網絡的可持續經營，而且還可能引發人們對電信也的信任危機。鑒于法學界對這一重要的現實問題尚未予以適當關注，本文擬進行粗淺的剖析。

一、IP電話業務概況及其對傳統電話業務的沖擊
“IP電話”又稱“網絡電話”，其英文對稱為Voice over internet protocol(Voip),意思是“在使用可互聯網協議的網絡上進行的語音傳輸”，即將模擬的語音信號轉換成數字信號后壓縮、打包并以數據包形式在互聯網上進行的語音傳輸。

按終端用戶通話模式的不同，IP電話業務可分為四種形式：
（1）“電話到電話”的形式，目前國人普遍使用所謂IP卡打電話即屬于該范疇，其特征是兩個終端用戶之間通過電話機發送和接收語音信號，但該語音信號在傳輸中途是經由互聯網的；

（4）“電腦到電腦”（PC-PC）形式，目前國人使用較多的MSN、QQ等即時通信軟件所進行的語音聊天即屬于此范疇，其特征是兩個終端用戶之間通過電腦軟件發送和接收語音信號。

不過，由于各國通常不把通過MSN之類即時通信軟件所進行的語音聊天作為“IP電話業務”加以監管，我國亦然，如無特殊指明，本文以下所使用的“IP電話業務”一詞不包括電腦到電腦形式的IP電話業務。
IP電話業務是在與傳統的固定電話和移動電話（以下合稱“傳統電話”）業務的技術競爭中脫穎而出的，其最大的競爭優勢在于資費低廉，而這淵源于其獨特的語音傳輸方式。

以傳統電話中成本與資費相對較低的固定電話業務為例。固定電話用戶必須通過一根實實在在的電話線傳送自己的語音信號，在電話接通后、掛斷前必須專用一根電話線承載通話，其他人在這段時間內則無法使用此根電話線，而遠距離通話意味著用戶需要專用一根很長的電話線。由于作為電話線的光纜價格不菲、利用率低，故固定電話業務的價格高居不下，而長途電話業務價格尤為昂貴。

與之相反，IP電話的語音信號是通過互聯網傳遞的，互聯網在傳遞語音數據包時并不通過固定的鏈路，而是在各個節點之間動態選擇質量最好、最暢通的鏈路以達到目的地，且每個鏈路都可傳輸大量不同的數據包。因為IP電話終端用戶中至少有一方需通過電話機而非電腦送出或接收語音信號，故只有通過傳統電信運營商（專指經營傳統電話業務的基礎電信運營商，下同）的協助，IP電話運營商才能在主叫地收集到待處理的語音信號，或將傳輸至目的地的語音信號發送到被叫方的電話機上。這就要求IP電話運營商出面向傳統電信運營商支付一定的市話費，然后通過向IP電話用戶收費的方式轉嫁成本、獲取利潤。因IP電話的通話距離與話費之間沒有必然聯系，其成本主要取決于IP電話運營商向主叫地或目的地傳統電信運營商支付的市話費的多寡，故與傳統電話相比，其在本地長途（尤其是國際長途）電話業務上具有極為明顯的優勢，但在市話業務上優勢則不明顯。比如，根據總部設在盧森堡的IP電話恭送SKype軟件撥打到澳大利亞、阿根廷、盧森堡等國的國際長途電話每分鐘只需支付0.017歐元（約折合人民幣0.17元），而在眾多IP電話公司的資費報價中，這還不是最低的。

IP電話給傳統電話業務帶來了巨大沖擊：因IP電話在長途電話業務方面價格優勢極為明顯，故傳統電信運營商的長途電話用戶流失嚴重；隨著IP電話市場份額的擴大，在連帶效應的作用下，大量普通用戶也將轉而選擇IP電話；據著名的商業研究機構“全球廣告策略公司”（Global Advertising Strategies）的估算，若一位用戶改采IP電話語音業務，那么傳統電信運營商將每月少收入10美元。國家信息產業部電信研究院科技委副主任雷震洲在“2007全球NGN高峰論壇”上披露的數字顯示：2005年全球IP電話簽約用戶數（不含買IP卡打電話的用戶數）為2340萬，2006年全球IP電話簽約用戶數則增加到3800萬;IP電話國際業務量在1997年不到1千萬分鐘，到2006年則增加到618億分鐘，占世界總的國際業務量20%以上。用戶說和業務量的快速增長表明，IP電話業務正在逐步取代傳統電話業務。

二、我國對IP電話業務的法律監管現狀與不足

（一）現狀
眾所周知，我國現行電信監管立法確定的是分類管理、對各種電信業務實行許可證制度的市場準入模式。申言之，2000年國務院頒布的信條例》第7-9條將電信業務分為基礎電信業務和增值電信業務，并為兩類業務規定了不同的市場準入條件–經營基礎電信業務的，要經過信息產業部審查批準，并取得《基礎電信業務經營許可證》；經營增值電信業務的，如業務覆蓋范圍在一省以內，則只需經省級通信管理局審查批準并取得《增值電信業務經營許可證》即可；如業務覆蓋范圍超出一省以外，則需經信息產業部審查批準并取得《跨地區增值電信業務經營許可證》?；A電信業務的市場準入門檻較高，而增值電信業務的市場準入門檻則較低。

就IP電話業務而言，雖然自1999年中國電信第一次拆分時起，吉通(后并入網通)便開始大張旗鼓地試營該業務，并因該業務嚴重沖擊當時的中國電信的長話業務而迫使后者不得不重視IP卡、各電信企業之間開展了“IP卡大戰”，但直到2003年前，我國都沒有針對IP電話業務制定任何法律法規。
2003年，信息產業部出臺的《電信業務分類目錄》開始正式將IP電話歸入基礎電信業務范疇，并明確指出：“IP電話業務泛指利用IP網絡協議，通過IP網絡提供或通過電話網絡和IP網絡共同提供的電話業務。IP電話業務在此特指由電話網絡和IP網絡共同提供的Phone-Phone以及PC-Phone電話業務，其業務范圍包括國內長途IP電話業務和國際長途IP電話業務?！边@一規定意味著：

第一，既然IP電話業務屬于基礎電信業務，則只有中國電信，網通、聯通、移動、鐵通、衛通這六大基礎電信運營商有權經營，其他企業或個人不得經營。

第二，屬于基礎電信業務的IP電話只包括兩種形式-電話到電話、電腦到電話，電話到電腦形式的IP電話業務并未被納入到現有電信業務范疇。不過，由于電話到電腦形式的IP電話業務的開展系以IP電話用戶得到普通電話號碼為前提，而我國尚未對此類用戶專門放號，故實際上此類業務無法在我國合法開展。
與電話到電話形式的IP電話業務相對，電腦到電話形式的IP電話業務對經營資金和設備要求更少、語音傳輸途徑更簡化、成本和資費更低，故其不但能沖擊傳統電話業務，甚至也能沖擊電話到電話形式的IP電話業務。為維護傳統電信運營商的利益，2005年7月，信息產業部下發了《關于組織開展PC-Phone方式IP電話業務商用實驗有關問題的通知》（信部電函[2005]413號），通知指出：就電腦到電話形式的IP電話業務而言，除中國電信在廣東深圳和江西上饒、中國網通在吉林長春和山東泰安的本地網范圍內可開展商用性實驗外，其他任何單位或個人都不得開展，違者均視為違規經營電信業務。至此，我國有關IP電話的電信監管格局變成:
(1）只有六大基礎電信運營商有權開展IP電話業務
（2）可正式開展的IP電話業務僅限于電話到電話形式。
（3）電腦到電話形式的IP電話業務目前仍處在商業性實驗階段， 進行實驗的運營商僅限于中國電信和中國網通，進行實驗的范圍僅限于上述四個地區的本地網范圍內。
（二）不足
就筆者看來，我國對IP電話業務的法律監管主要存在以下不足：

1.法IP電話業務與合理市場需求之間存在很大差距
如上所述，我國目前有權開展IP電話業務的僅為中國電信等六大傳統電信運營商，但IP電話業務所正面沖擊的恰是上述六大電信運營商獲利頗豐的語音業務領域。根據美國商業研究機構“洞察研究公司”2005年發布的一份研究報告，由于IP電話資費費非常低廉，在此類業務較繁榮的北美地區，已出現國際通話量持續增長、但總話務收入持續走低的階段性局面。所以，我國電信監管部門以及傳統電信運營商在推動更低廉的IP電話業務上其實動力不足。首先，就電話到電話形式的IP電話而言，雖然六大傳統電信運營商推出的“IP卡”優惠活動層出不窮，但資費仍存在進一步大幅降價的空間。其次，就電腦到電話形式的IP電話業務而言，因IP電話的價格優勢主要體現在長途通話上，故不但處在上述四個實驗區之外的用戶不能合法使用此類電話，而且處在實驗區之內的用戶也無法從“本地網”范圍內的商用性實驗中享受到明顯優惠。因此，目前我國合法IP電話業務尚不能滿足人們對于資費低廉的此類業務的合理需求。

2.違法經營IP電話現象大量存在
因合法IP電話業務與合理市場需求之間存在較大差距，故許多沒有經營資格、沒有取得許可證的企業紛紛違法經營此類業務，在我國已形成一個巨大的非法IP電話業務市場。不但許多網民從網上下載并使用電腦軟件撥打廉價的非法IP電話、許多共用電話亭被依托于非法IP電話業務的IP話吧取代，而且非法IP電話亭被依托于非法IP電話業務的IP話吧取代，而且非法IP電話運營商還打著“中小企業信息化”的旗號將“省錢”的非法IP電話系統安裝到眾多中小企業內部。據統計，從2003年到2005年10月，我國非法IP電話業務的通話量以每年30%的增長率提升。這些非法運營商通過向傳統電信運營商租賃設備，或自己私自搭建系統平臺但在境外落地的手段地下開展針對公眾和企業用戶的IP電話業務。盡管我國行政與司法部門一直堅持取締此類非法業務，處理了一些有很大影響的案件，傳統電信運營商也一直試圖通過各種技術手段進行“封殺”，但因利潤豐厚、市場發展空間巨大，非法運營商不斷變化各種名目和方式經營IP電話業務，甚至成立行業同盟，因此，違法經營IP電話現象屢禁不絕。

3.規避法律變通經營IP電話現象令人堪憂
《電信條例》第9條的原文是：“經營基礎電信業務，須經國務院信息產業主管部門審查批準，取得《基礎電信業務經營許可證》?！备鶕牧x解釋方法來判斷，倘若國外的IP電話公司沒有在中國“經營”IP電話業務，但國內用戶自愿通過國際信用卡向該公司國外總部預付話費并通過電腦到電話的方式“使用”IP電話，則似乎雙方都沒有違反《電信條例》：該條例只禁止“經營”，但國外IP電話公司沒有在“我國境內”經營；該條例未禁止用戶“使用”IP電話，故國內用戶購買并“使用”國外IP電話業務并不違法。實際上，國際IP電話巨頭SKype公司就打了這樣一個“擦邊球”。該公司自2004年開始與 “Tom在線”合作推出的“Tom-SKype”中文軟件不但具有堪與固定電話相媲美的免費語音聊天功能，而且只要用戶通過國際信用卡直接向位于盧森堡的SKype總部預付話費，其還允許用戶直接從電腦上撥打長途電話到全球任何一部普通座機或手機，費用卻只有普通IP電話的十分之一。據法國路透社報道，短短幾年間，中國注冊用戶已在SKype 全球用戶總數中排名第一。尤為令人堪憂的是，來自國外的IP電話業務不但搶走了國內運營商的利潤，而且還具有典型的“游牧性”（nomadic）；不需要遵守通話地的法律規范，也不對當地通信網絡的可持續運營作任何貢獻。

4.非法IP電話業務衍生社會不穩定因素、可能引發電信業的信任危機
首先，由于魚龍混雜的非法運營商所提供的IP電話業務本身就是違法的，也無需蹲守什么強制性的技術標準，因此，貪圖便宜的眾多用戶的利益無法得到有效保障，非法運營商彼此之間、他們與用戶之間的糾紛通常游離于公里救濟之外，這當然構成了社會不穩定因素。其次，IP電話“落地”時顯示虛假主叫號碼的問題則可能引發人們對電信業的信任危機。IP電話要打給固定電話或移動電話，必須要有網關和傳統電話網相連，這就是“落地”。非法運營商必須與國內傳統電信運營商中的個別“內鬼”勾結才能“落地”。為招徠具有不同動機的顧客，許多非法運營商推出的IP電話軟件都允許主叫方任意設置主叫號碼，而負責落地的傳統電信運營商則不對IP電話送來的主叫號碼進行過濾和分析而是直接透傳，這就會產生在被叫方電話上顯示虛假的主叫號碼的現象。目前已披露出很多利用非法IP電話的這一“特點”進行詐騙的案件：犯罪分子設置虛假的海外號碼、外地號碼、銀行或電信等企業的客戶服務號碼、110等緊急呼叫號碼撥打IP電話，接通后虛構事實，詐騙受害人的錢財，而且往往都能得手。毫無疑問，用戶購買來電顯示服務的目的是為獲取主叫方的真實信息，但如果可隨意設置主叫方號碼，甚至可設成是電信運營商本身的客服電話或用戶自己的電話號碼，令用戶對所有來電都疑心重重，則恐怕人們要對電信業產生信任危機了。

三、我國的對策
筆者認為，我國亟需采取的法律對策為：
（一）適當放松對IP電話業務的準入限制
考慮到我國六大傳統電信運營商的特殊身份，為確保國語資產保值增值，我國將電話到電話、電腦到電話形式的IP電話業務納入基礎電信業務范疇，僅允許六大傳統電信運營商獨家經營，并將其中資費尤為低廉的電腦到電話形式的IP電話業務一直封禁到現在（在深圳、上饒、泰安、長春的本地網范圍內所進行的僅是商業性實驗）。這一導致非法IP電話禁而不止的立法雖有助于在一定程度上維護上述運營商的眼前既得利益，但總長遠看來卻使上述運營商在未來的業務競爭中處于劣勢，同時也損害了普通大眾的基本利益。
我們知道，IP電話業務是基于IP技術產生的、依托于互聯網的新型語音傳輸業務。只要一個國家或地區的互聯網普及率適中，運營商就能使資費低廉的IP電話業務從昂貴的傳統電話業務中脫穎而出、迅速積聚人氣，因為便宜的電話資費是每個消費者都喜聞樂見的。根據國際電信聯盟（ITU）2007年發布的一份報告，在當今61各禁止或者限制IP電話業務的國家中，非法IP電話市場日益壯大的現象普遍存在。比如，約旦電信公司指出，2001年非法IP電話業務給其造成了750萬第納爾（折合人民幣1000萬美元）的損失；巴基斯坦電信總局2006年指出，該國因非法IP電話業務所遭受的損失為30億盧比（約折合人民幣5000萬）美元；英聯邦電信組織（CTO）2004年發布的一份報告指出，連非洲國家的非法IP電話業務都占據了其國際長途通話總量10%以上的份額！這說明法律手段無法阻止科學技術的發展，尤其是具有龐大市場需求、誘人利潤前景的IP技術的發展。

反觀我國。根據中國互聯網網絡信息中心（CNNIC）的統計，截止2007年6月30日，我國內地網名總人數已達1.62億，僅次于美國2.11億的網民規模，位居世界第二。這么良好的互聯網普及程度說明，IP電話業務在我國有較好的發展基礎。在普通大眾皆企盼資費低廉的電話業務、而合法IP電話業務的資費與人們的期望之間存在較大落差的情況下，勢必有巨大的市場需求無法得到合理釋放。因此，盡管我國已在法律上對各類型IP電話業務分別予以禁止或嚴格限制，六大傳統電信運營商也一直通過各種技術手段“封殺”非法IP電話業務，但IP技術的不斷發展使得“封殺”技術總能受到“反封殺”技術的破解，而普通大眾對低廉電話資費的要求卻越來越強烈。

因此，在勢不可擋的IP技術浪潮中，為促使我國傳統電信運營商能及時實現業務轉型、準確尋找到新的收入增長電，也能讓普通大眾能合情合理地享受科技進步帶來的優惠、提高民生水平，我過應本著技術中立的原則，平等對待各種技術，允許基于IP技術的IP電話業務與基于其他技術的傳統電話業務公平競爭。具體而言，則是盡快適當放松對IP電話業務的準入限制，讓更多符合條件的運營商能合法進入該領域。只要這樣，被壓抑的巨大市場需求才有合法的釋放渠道，從源頭上消滅非法IP電話業務才有現實可能，同時，六大傳統電信運營商也才能真正直面IP技術的挑戰，并在大力發展IP電話業務的同時利用目前尚存的超強優勢地位及早開發具有市場前景的基礎業務和增值業務，確立新的經濟支撐點，確保國有資產能夠可持續性保值增值。

（二）盡快明確IP電話運營商的互聯互通權和告知義務
在經營IP電話業務的過程中，IP電話運營商將分別與傳統電信運營商、用戶、電信監管部門等諸多實體建立法律關系。限于篇幅，本文無法對IP電話運營商在上述各類法律關系下的權利、義務進行條分縷析的詳細研究，現僅擬就其中最為關鍵的互聯互通權和告知義務加以粗淺探討。

1.IP電話運營商的互聯互通權
倘若傳統電信運營商拒絕將固定電話網或移動電話網聯入互聯網，則無論是電腦到電話形式的IP電話業務、還是電話到電話形式的IP電話業務都無法開展，因此互聯互通權是確保IP電話運營商能生存下去的基本權利?；ヂ摶ネ▎栴}在技術上很容易解決，但因傳統電信運營商與IP電話運營商之間存在業務競爭關系，前者勢必將互聯互通設置各種障礙，倘僅規定IP電話運營商有互聯互通權，但任由其與傳統電信運營商通過自愿協商解決互聯互通的具體實施，則該權利將僅是紙面上的權利。是以，諸如美、日、臺灣等國家或地區都設計了強制性制度，以確保IP電話運營商的這一權利能真正得以實現。且一臺灣為例。臺灣2002年修正的“電信法”第16條以及2005年修正的“電信事業網路互連管理辦法”強制性規定了IP電話運營商互聯互通權：除非法律另有規定，否則，在IP電話運營商請求接入傳統電信運營商的固定電話網、移動電話網時，傳統電話運營商不得拒絕；在接入費率計算、結算辦法等方面，雙反應通過簽訂合同方式協商解決，但方案必須透明、合理，不得有差別待遇，“電信總局”有權公布占優勢地位的傳統電信運營商與IP電話運營商達成的接入合同的全部或部分內容；對無合法理由拒絕接入請求、遲遲不肯簽訂接入合同、在接入費率等方面漫天要價、拒不履行接入合同等濫用市場優勢地位行為?！半娦趴偩?#8221;將給與罰款乃至暫停營業、吊銷經營許可證等處罰。同理，我國立法者在確立IP電話運營商的互聯互通權時，也必須同時規定傳統電信運營商的強制性接入義務，并制定有力的罰則以懲處傳統電信運營商的濫用優勢地位行為。

2.IP電話運營商的告知義務
IP電話業務之所以資費極為低廉，是因其通過互聯網傳輸語音信息，然而，互聯網在極大降低語音傳輸成本的同時，也將其自身難題傳染給了IP電話業務。比如，由于病毒、地震等原因導致互聯網堵塞或癱瘓的時候，IP電話將無法使用；在通過互聯網傳輸的語音數據包收到木馬病毒攻擊的時候，用戶的隱私信息就將被第三方盜走；在主叫方或被叫方必須通過電腦撥打或接聽IP電話、而其電腦卻因停電而無法使用的時候，相應的IP電話服務也將被迫中斷；用戶電腦系統的穩定性、本地端口、與其他網絡的互聯狀況等因素都將對IP電話的通話質量產生影響，以致出現延遲、回聲甚至中斷現象；在用戶將IP電話軟件安裝在筆記本電腦上并跨地區使用該電腦的情況下，IP電話運營商很可能因不知用戶的具體方位而無法將后者撥出的緊急呼叫電話（如110、119、120）及時接入與之距離最近的傳統電話網?？墒?，無論是真實的IP電話機，還是IP電話軟件所顯示的IP電話機圖案，其外形和操作方式都很像傳統電話，用戶往往順理成章地以為其在功能與傳統電話相同，很多IP電話運營商為吸引顧客也故意不點破其中的重要差異，這就嚴重侵犯了用戶的知情選擇權，導致用戶在特殊情況下無法與外界進行電話聯系。因此，許多國家的電信監管立法都規定了電信業消費者權益保護內容。同理，我國法律也應明確規定，IP電話運營商對用戶負有告知義務，并明確指出IP電話業務無法完全取代傳統電話業務，以便用戶能在充分知情的情況下做出選擇。

總之，對于IP電話業務這一具有巨大市場需求的新技術應用，我國電信監管部門應該本著技術中立的原則盡快放寬對該業務的準入限制，并盡快確立IP電話運營商的主要權利與義務。只要這樣，傳統電信運營商才能在競爭中找到新的收入增長點，IP電話業務市場的混亂現象才能從源頭上得以消除，普通大眾才能合法享受到科技進步帶來的實惠。